新《食品安全法》更接地气更贴基层

2015-05-12 15:04　 　 来源：中国食品安全报中国食品安全网作者：徐景波

2015年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议审议通过了新《食品安全法》，这部新法律被称为“史上最严”的食品安全法，受到多方面的点赞。新《食品安全法》全面贯彻了新时期党中央、国务院有关加强食品安全工作的新思想、新论断、新要求，通过监管理念、体制、制度、机制、方式等创新，着力解决食品安全工作中存在的突出问题，进一步增强监管工作的科学性和有效性。《食品安全法》的修订坚持问题导向和实践导向，在坚持国际视野的同时，立足我国基本国情，积极回应社会关切，许多制度设计体现新思维，更加“接地气”、“贴基层”，更加弘扬法治精神，更加彰显公平正义。

一、建立食品安全风险交流制度

风险是理解食品安全工作的一把“金钥匙”。我国的食品产业是世界食品产业的缩影。我国食品安全风险具有多样性、复杂性、广泛性、叠加性、高发性等特点，现行的《食品安全法》有技术层面和管理层面的风险监测、风险评估、风险预警、风险警示等内容，却没有社会层面的风险交流制度。为推进食品安全风险交流的有序健康发展，从我国现实国情出发，新《食品安全法》第二十三条规定：“县级以上人民政府食品药品监督管理部门和其他有关部门、食品安全风险评估专家委员会及其技术机构，应当按照科学、客观、及时、公开的原则，组织食品生产经营者、食品检验机构、认证机构、食品行业协会、消费者协会以及新闻媒体等，就食品安全风险评估信息和食品安全监督管理信息进行交流沟通”。

二、限定食品安全地方标准的条件

和范围

食品安全标准分为国家标准、地方标准和企业标准。现行《食品安全法》规定：“没有食品安全国家标准的，可以制定食品安全地方标准”。该规定执行后发现，在食品安全国家标准没有出台前，有些地方制定了食品安全地方标准，这些标准规定不一，给食品的全国流通带来了一定的障碍，成为地方实施保护主义的“挡箭牌”。为切实解决此问题，新《食品安全法》限定了制定食品安全地方标准的条件和范围，第二十九条规定：“对地方特色食品，没有食品安全国家标准的，省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门可以制定并公布食品安全地方标准，报国务院卫生行政部门备案。食品安全国家标准制定后，该地方标准即行废止”。

三、重新界定企业标准的属性和效力

现行《食品安全法》规定：“企业生产的食品没有食品安全国家标准或者地方标准的，应当制定企业标准，作为组织生产的依据。国家鼓励食品生产企业制定严于食品安全国家标准或者地方标准的企业标准。企业标准应当报省级卫生行政部门备案，在本企业内部适用”。该规定表明：一是企业标准制定的前提是“企业生产的食品没有食品安全国家标准或者地方标准的”；二是企业标准“在本企业内部适用”、“作为组织生产的依据”。那么，企业违反企业食品标准而没有违反食品安全国家标准或者食品安全地方标准，监管部门是否应当给予企业以行政处罚，各地认识不同，掌握不一。事实上，企业的标准具有综合性，既包括食品安全方面的指标，也包括食品质量方面的内容。2015年3月11日《国务院关于印发深化标准化工作改革方案的通知》（国发〔2015〕13号）提出：“放开搞活企业标准，企业根据需要自主制定、实施企业标准。鼓励企业制定高于国家标准、行业标准、地方标准，具有竞争力的企业标准。建立企业产品和服务标准自我声明公开和监督制度，逐步取消政府对企业产品标准的备案管理，落实企业标准化主体责任。鼓励标准化专业机构对企业公开的标准开展比对和评价，强化社会监督”。适应新时期我国标准工作发展的需要，新《食品安全法》第三十条规定：“国家鼓励食品生产企业制定严于食品安全国家标准或者地方标准的企业标准，在本企业适用，并报省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门备案”。对于违反企业食品标准而没有违反食品安全国家标准或者食品安全地方标准的行为，新《食品安全法》没有规定相应的处罚。这更符合企业食品标准的定位，也有利于企业制定“具有竞争力的企业标准”。

四、加强食品生产经营小单位的监管

长期以来，我国存在大量的食品生产经营小单位，如食品生产加工小作坊、食品摊贩、小食杂店等。我国幅员辽阔，各地食品生产经营小单位差别明显。为从实际情况出发，有效解决食品生产经营小单位的食品安全问题，新《食品安全法》从以下几个方面进行了创新。一是扩大食品生产经营小单位的范围。在“食品生产加工小作坊和食品摊贩”的基础上增加“等”字，由各地从本地实际出发，增加小食杂店等其他食品生产经营小单位。二是明确食品生产经营小单位的监管部门。《食品安全法》第三十六条第一款规定：“食品生产加工小作坊和食品摊贩等从事食品生产经营活动，应当符合本法规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求，保证所生产经营的食品卫生、无毒、无害，食品药品监督管理部门应当对其加强监督管理”。三是明确地方政府对食品生产经营小单位进行综合治理。《食品安全法》第三十六条第二款规定：“县级以上地方人民政府应当对食品生产加工小作坊、食品摊贩等进行综合治理，加强服务和统一规划，改善其生产经营环境，鼓励和支持其改进生产经营条件，进入集中交易市场、店铺等固定场所经营，或者在指定的临时经营区域、时段经营”。四是具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。新《食品安全法》第三十六条第三款规定：“食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定”。也就是说，食品生产经营小单位的具体管理办法，既可以由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会制定，也可以由省、自治区、直辖市政府制定。五是对食品生产经营小单位的处罚依据具体管理办法执行。《食品安全法》第一百二十七条规定：“对食品生产加工小作坊、食品摊贩等的违法行为的处罚，依照省、自治区、直辖市制定的具体管理办法执行”。

五、食品经营者可按照国家标准使用食品添加剂

食品添加剂，指为改善食品品质和色、香、味以及为防腐、保鲜和加工工艺的需要而加入食品中的人工合成或者天然物质，包括营养强化剂。长期以来，法律和标准对食品生产者使用食品添加剂有明确的要求，而对食品经营者能否使用食品添加剂则没有规定。随着食品产业的快速发展和食品业态的不断演变，有的食品生产企业与餐饮服务单位（如中央厨房、集体用餐配送单位）间的区分日趋模糊。从实际情况出发，对餐饮服务单位使用食品添加剂做出明确规定，是规范食品生产经营活动，强化食品安全监管的需要。新《食品安全法》第40条规定：“食品生产经营者应当按照食品安全国家标准使用食品添加剂”。当前，应当加快食品安全国家标准工作步伐，明确食品添加剂在餐饮服务领域可以使用的范围和限量。

六、强制年度健康体检范围受到限制

要求食品生产经营人员进行年度健康体检，长期以来是我国食品安全监管的一项重要制度。现行《食品安全法》第三十四条规定：“食品生产经营者应当建立并执行从业人员健康管理制度。患有痢疾、伤寒、病毒性肝炎等消化道传染病的人员，以及患有活动性肺结核、化脓性或者渗出性皮肤病等有碍食品安全的疾病的人员，不得从事接触直接入口食品的工作。食品生产经营人员每年应当进行健康检查，取得健康证明后方可参加工作”。由于企业食品从业人员的工作岗位不同，接触的食品有所不同，带来的风险也有所不同，新《食品安全法》第四十五条规定：“食品生产经营者应当建立并执行从业人员健康管理制度。患有国务院卫生行政部门规定的有碍食品安全的疾病的人员，不得从事接触直接入口食品的工作。从事接触直接入口食品工作的食品生产经营人员应当每年进行健康检查，取得健康证明后方可上岗工作”。

七、食品记录和凭证保存期限更加灵活

保存食品原料、食品添加剂、食品相关产品进货、出厂记录和凭证，是落实食品生产经营者主体责任，强化食品安全追溯管理的重要手段。现行《食品安全法》规定，食品生产者的食品原料、食品添加剂、食品相关产品进货查验记录，保存期限不得少于二年；食品企业的食品出厂检验记录，保存期限不得少于二年；食品经营者的食品进货查验记录，保存期限不得少于二年。许多食品企业反映，食品保质期限不一，统一规定食品相关记录保存期限不得少于二年，将造成资源的巨大浪费。新《食品安全法》规定，记录和凭证保存期限不得少于产品保质期满后六个月；没有明确保质期的，保存期限不得少于二年；食用农产品销售记录和凭证保存期限不得少于六个月。

八、实施三级召回的食品可以继续销售

根据问题食品的风险程度，问题食品的召回可以分为三级。为全面落实食品安全分级分类管理的要求，有必要对不同级别的问题食品实行不同的处理措施。新《食品安全》第六十三条规定：“食品生产经营者应当对召回的食品采取无害化处理、销毁等措施，防止其再次流入市场。但是，对因标签、标志或者说明书不符合食品安全标准而被召回的食品，食品生产者在采取补救措施且能保证食品安全的情况下可以继续销售；销售时应当向消费者明示补救措施。”按照上述规定，实施三级召回的食品可以继续销售的前提是 ：问题食品被召回的原因是食品标签、标志或者说明书不符合食品安全标准；食品生产者在采取补救措施后能保证食品安全；销售食品时应当向消费者采取的明示补救措施。

九、确定食品中有害物质的临时限量值和临时检验方法

《食品安全法》对食品安全标准的制定与公布做出了具体的规定。实践中有时会遇到经过食品安全风险评估结果证明食品存在安全隐患，但执法中缺乏相应的食品安全标准的现象。为了规范食品生产经营和行政执法行为，有效保障公众饮食安全。新《食品安全法》第一百一十一条规定：“对食品安全风险评估结果证明食品存在安全隐患，需要制定、修订食品安全标准的，在制定、修订食品安全标准前，国务院卫生行政部门应当及时会同国务院有关部门规定食品中有害物质的临时限量值和临时检验方法，作为生产经营和监督管理的依据”。

十、强化内部举报人权益保障

在总结各地区和有关部门食品安全有奖举报制度实施经验的基础上，新《食品安全法》确立了食品安全有奖举报制度。该法第一百一十五条规定：“县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督等部门应当公布本部门的电子邮件地址或者电话，接受咨询、投诉、举报。接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理并在法定期限内及时答复、核实、处理；对不属于本部门职责的，应当移交有权处理的部门并书面通知咨询、投诉、举报人。有权处理的部门应当在法定期限内及时处理，不得推诿。对查证属实的举报，给予举报人奖励”。为了保护举报人，尤其是内部举报人的合法权益，该法还明确规定：“有关部门应当对举报人的信息予以保密，保护举报人的合法权益。举报人举报所在企业的，该企业不得以解除、变更劳动合同或者其他方式对举报人进行打击报复”；“违反本法规定，对举报人以解除、变更劳动合同或者其他方式打击报复的，应当依照有关法律的规定承担责任”。

十一、县级食品药品监管部门可以设立派出机构

长期以来，我国食品安全工作的重点在基层、在基础。然而，由于各方面条件的制约，目前在广大基层，尤其是乡镇，食品安全监管力量十分薄弱。2012年6月23日《国务院关于加强食品安全工作的决定》（国发〔2012〕20号）提出，要强化基层食品安全管理工作体系，推进食品安全工作重心下移、力量配置下移，强化基层食品安全管理责任。2013年4月10日《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》（国发〔2013〕18号）提出，要健全基层管理体系，县级食品药品监督管理机构可在乡镇或区域设立食品药品监管派出机构，要充实基层监管力量，配备必要的技术装备，填补基层监管执法空白，确保食品和药品监管能力在监管资源整合中都得到加强。2014年9月28日《国务院办公厅关于进一步加强食品药品监管体系建设有关事项的通知》（国办发明电〔2014〕17号）提出，要健全从中央到地方直至基层的食品药品监管体制，把监管触角延伸到基层和乡镇（社区），打通监管执法的“最后一公里”，消除监管死角盲区，着力防范区域性、系统性风险。新《食品安全法》从我国现实国情出发，贯彻中央关于建立统一权威的食品药品监管机构的要求，明确规定：“县级人民政府食品药品监督管理部门可以在乡镇或者特定区域设立派出机构”，这从法律层面进一步强化了基层食品安全监管机构建设。

十二、对突出贡献者给予表彰和奖励

食品安全问题属于重大的社会问题。多年来，无论是食品安全监管部门、地方政府、消费者组织、检验机构、认证机构、新闻媒体，还是食品生产经营企业、行业协会、专业学者等，为提升我国食品安全工作水平做出了重要贡献，推动了我国食品安全工作稳中向好。为树立新形象，传播正能力，激发社会各界积极参与食品安全监督，新《食品安全法》充分反映了社会的呼声，第十三条规定：“对在食品安全工作中做出突出贡献的单位和个人，按照国家有关规定给予表彰、奖励”。

十三、食品安全宣传报道应当真实公正

近年来，新闻媒体积极开展食品安全宣传，揭露食品安全违法犯罪行为，宣传食品安全工作先进事迹，在食品安全社会共治中发挥了不可替代的作用。然而，也要看到，个别新闻媒体虚假报道，恶意炒做，严重损害了广大消费者的利益和食品产业的健康发展，扰乱了正常的社会秩序。为进一步强化新闻媒体的社会责任，新《食品安全法》第十条规定：“新闻媒体应当开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣传，并对食品安全违法行为进行舆论监督。有关食品安全的宣传报道应当真实、公正”。为增强上述规定的权威性，新《食品安全法》第一百四十条和一百四十一条规定：“社会团体或者其他组织、个人在虚假广告或者其他虚假宣传中向消费者推荐食品，使消费者的合法权益受到损害的，应当与食品生产经营者承担连带责任”；“违反本法规定，编造、散布虚假食品安全信息，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚。媒体编造、散布虚假食品安全信息的，由有关主管部门依法给予处罚，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分；使公民、法人或者其他组织的合法权益受到损害的，依法承担消除影响、恢复名誉、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任”。

十四、加大对生产经营“累犯”的处罚

有些食品生产经营者责任意识、风险意识、安全意识、法治意识淡薄，违法行为接连不断。对这种“大错不犯、小错不断”的食品生产经营者，新《食品安全法》按照从严监管的要求，第一百三十四条规定：“食品生产经营者在一年内累计三次因违反本法规定受到责令停产停业、吊销许可证以外处罚的，由食品药品监督管理部门责令停产停业，直至吊销许可证”。

十五、对无过错经营者给予减轻处罚

《食品安全法》规定了食品经营者的索证索票、进货查验等义务，但没有规定食品经营者对采购的食品履行检验的义务。有时食品经营者履行了进货查验等义务，但其销售的食品可能不符合食品安全标准，有的职业打假人要求其承担惩罚性赔偿的义务。为公平合理分配食品安全责任，共同维护社会诚信，新《食品安全法》第一百三十六条规定：“食品经营者履行了本法规定的进货查验等义务，有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准，并能如实说明其进货来源的，可以免予处罚，但应当依法没收其不符合食品安全标准的食品；造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任”。该规定对无过错的经营者给予了减轻处罚，其前提是：履行了进货查验等义务；有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准；能够如实说明其进货来源。

十六、确立损失赔偿首负责任制

消费者因不符合食品安全标准的食品受到损害的，有时向经营者要求赔偿损失，有时向生产者要求赔偿损失，二者之间往往相互推诿。为有效解决此问题，切实保护消费者的利益，新《食品安全法》第一百四十八条第一款规定：“消费者因不符合食品安全标准的食品受到损害的，可以向经营者要求赔偿损失，也可以向生产者要求赔偿损失。接到消费者赔偿要求的生产经营者，应当实行首负责任制，先行赔付，不得推诿；属于生产者责任的，经营者赔偿后有权向生产者追偿；属于经营者责任的，生产者赔偿后有权向经营者追偿”。

十七、增加惩罚性赔偿金数额

对于生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品，现行《食品安全法》第九十六条规定，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍的赔偿金。考虑到有些食品价款偏低，价款十倍的赔偿金仍起不到惩罚性赔偿的作用，新《食品安全法》第一百四十八条第二款规定“生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金；增加赔偿的金额不足一千元的，为一千元”。该规定赋予了消费者的诉讼选择权，同时确定了最低赔偿金数额。

十八、标签说明书一般瑕疵免除惩罚性赔偿

食品生产经营者生产经营的不符合食品安全标准的食品，常常表现为多种情形。对于食品的标签、说明书存在不影响食品安全且不会对消费者造成误导的瑕疵的，是否适用惩罚性赔偿规定，实践中存在不同认识，许多职业打假人要求企业支付惩罚性赔偿金。修订后的《食品安全法》第一百四十八条第二款规定：“食品的标签、说明书存在不影响食品安全且不会对消费者造成误导的瑕疵的除外”。也就是说，食品的标签、说明书存在不影响食品安全且不会对消费者造成误导的瑕疵的，不适用“惩罚性赔偿金”的规定。